Reforma Tributária

O que é e como funciona a Reforma Tributária?

O projeto de Reforma Tributária enviado ao Congresso resulta de um amplo debate realizado ao longo do último ano com Estados, Municípios, trabalhadores e empresários e cujo principal objetivo é racionalizar nosso sistema tributário e ampliar o potencial de crescimento do País.

A necessidade de uma revisão geral no complexo sistema tributário brasileiro é conhecida por todos os segmentos da sociedade. A Reforma Tributária eliminará os obstáculos para uma produção mais eficiente e menos onerosa, reduzirá a carga fiscal que incide sobre produtores e consumidores, estimulará a formalização e permitirá o desenvolvimento mais equilibrado de Estados e Municípios.

Há várias razões pelas quais a Reforma Tributária contribui, de forma relevante, para acelerar o potencial de crescimento do País:


O Projeto de Reforma Tributária - Principais Medidas Propostas

A proposta de emenda constitucional (PEC) encaminhada ao Congresso Nacional tem seis objetivos principais:

1) simplificar o sistema tanto no âmbito dos tributos federais quanto do ICMS, eliminando tributos e reduzindo e desburocratizando a legislação tributária;

2) acabar com a guerra fiscal entre os Estados, com impactos positivos para o investimento e a eficiência econômica;

3) implementar medidas de desoneração tributária, principalmente nas incidências mais prejudiciais ao desenvolvimento;

4) corrigir as distorções dos tributos sobre bens e serviços que prejudicam o investimento, a competitividade das empresas nacionais e o crescimento;

5) aperfeiçoar a política de desenvolvimento regional, medida que isoladamente já é importante, mas que ganha destaque no contexto da reforma tributária como condição para o fim da guerra fiscal;

6) melhorar a qualidade das relações federativas, ampliando a solidariedade fiscal entre a União e os entes federados, corrigindo distorções e dando início a um processo de aprimoramento do federalismofiscal no Brasil.

Adicionalmente, a Proposta amplia o montante de recursos destinados à Política Nacional de Desenvolvimento Regional e introduz mudanças significativas nos instrumentos de execução dessa Política. Com estas mudanças, pretende-se instituir um modelo de desenvolvimento regional mais eficaz que a atração de investimentos através do recurso à “guerra fiscal”, que tem se tornado cada vez menos funcional, mesmo para os Estados menos desenvolvidos.


Simplificação dos Tributos Federais

A principal mudança proposta no âmbito dos tributos federais é a extinção, no segundo ano após a aprovação da Reforma, de cinco tributos e a criação de um novo imposto sobre o valor adicionado (IVA-F), mantendo neutra a arrecadação.

Neste sentido, seriam extintas a Cofins, a Contribuição para o PIS, a CIDECombustíveis e a Contribuição sobre folha para o Salário Educação, cuja receita seria suprida pelo IVA-F. Adicionalmente, propõe-se a extinção da CSLL, que seria incorporada pelo imposto de renda das pessoas jurídicas.

Ao longo das discussões, considerou-se a possibilidade de incorporar também o IPI ao IVA-F, mas optou-se por manter o IPI, pois isso permite simplificar e reduzir o número de alíquotas do IVA-F. Ainda assim, a perspectiva é de uma simplificação expressiva do IPI, que seria mantido apenas por suas funções regulatórias.

Além da simplificação resultante da redução do número de tributos, esta unificação tem como objetivo reduzir a incidência cumulativa ainda existente no sistema de tributos indiretos do País. Esta redução da cumulatividade resultaria da eliminação de um tributo que impõe às cadeias produtivas um ônus com características semelhante ao da incidência cumulativa, a CIDE-Combustíveis, e da correção de distorções existentes na estrutura da Cofins e da contribuição para o PIS, as quais, pelo regime atual, têm parte da incidência pelo regime não-cumulativo e parte pelo regime cumulativo.

É importante destacar que, na regulamentação do IVA-F, será possível desonerar completamente os investimentos, através da concessão de crédito integral e imediato para a aquisição de bens destinados ao ativo permanente. Também será possível assegurar a apropriação de créditos fiscais, atualmente proibidos, relativo a bens e serviços que não são diretamente incorporados ao produto final – usualmente chamados de “bens de uso e consumo” – eliminando assim mais uma importante fonte de cumulatividade remanescente nos tributos indiretos federais.


Simplificação do ICMS

No tocante ao imposto de competência estadual sobre operações relativas à circulação de mercadorias e sobre prestações de serviços de transporte interestadual e intermunicipal e de comunicação (ICMS), tem-se, atualmente, um quadro de grande complexidade da legislação. Cada um dos Estados mantém a sua própria regulamentação, formando um complexo de 27 (vinte e sete) diferentes legislações a serem observadas pelos contribuintes. Agrava esse cenário a grande diversidade de alíquotas e de benefícios fiscais, o que caracteriza o quadro denominado de “guerra fiscal”.

A principal alteração no modelo é que o novo ICMS contempla uma competência conjunta para o imposto, sendo mitigada a competência individual de cada Estado para normatização do tributo. Assim, esse imposto passa a ser instituído por uma lei complementar, conformando uma lei única nacional, e não mais por 27 leis das unidades federadas.
A mudança será feita com a extinção do atual ICMS e a criação de um “Novo ICMS”, que tem a mesma abrangência em termos de mercadorias e serviços do atual. No novo imposto, que continuará sendo cobrado pelos Estados, as alíquotas serão nacionalmente uniformes e fixadas na seguinte seqüência:

a) o Senado define quais serão as alíquotas aplicáveis (provavelmente 4 ou 5 alíquotas);

b) o Confaz propõe o enquadramento dos bens e serviços entre as diversas alíquotas;

c) o Senado aprova ou rejeita a proposta do Confaz.

Adicionalmente, para evitar o nivelamento das alíquotas pelo topo – e o conseqüente aumento da carga tributária –, a proposta prevê que para um número limitado de bens e serviços – definidos em lei complementar –, os Estados poderão fixar alíquotas diferenciadas, ajustando sua receita para baixo ou para cima. Este mecanismo permitirá equacionar o problema de produtos com elevada participação nas receitas estaduais e alíquotas muito diferenciadas entre os Estados, como é o caso do óleo diesel, cuja alíquota varia de 12% a 25%.


Fim da Guerra Fiscal

Um dos principais objetivos da proposta de Reforma Tributária é acabar com a guerra fiscal entre os Estados, que hoje tem um impacto negativo sobre o crescimento.

A forma mais segura de eliminar a guerra fiscal é modificando a cobrança do ICMS nas transações interestaduais, fazendo com que o imposto seja devido ao Estado de destino.

Uma mudança imediata no sistema de transações interestaduais não é, no entanto, viável, por pelo menos duas razões:

• a adoção da cobrança no destino tem forte impacto na distribuição de receitas entre os Estados, e uma transição brusca dificulta muito a montagem de um sistema confiável de compensação;

• a desativação imediata dos benefícios já concedidos no âmbito da guerra fiscal é quase impossível de ser implementada, em função da dificuldade de extinguir abruptamente os compromissos assumidos por diversos Estados com as empresas.

Neste contexto, propõe-se uma transição gradual para a tributação do ICMS no destino, reduzindo-se a alíquota na origem progressivamente e completando-se o processo no oitavo ano após a aprovação da Reforma, com a criação do Novo ICMS.

Em decorrência da discussão levada a cabo com os governos estaduais e da preocupação com a manutenção de alguma cobrança no Estado de origem como estímulo à fiscalização, a proposta é que no Novo ICMS seja mantida uma alíquota de 2% no Estado de origem nas transações interestaduais. Esta cobrança na origem a uma alíquota reduzida não é suficiente para induzir a guerra fiscal, sendo absolutamente compatível com o objetivo de acabar com a competição entre os Estados.


6. Alíquota do ICMS no Estado de Origem
 

  Alíquota atual 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
    12% 11% 10% 8% 6% 4% 2% 2%
    7% 6,5% 6% 5% 4% 3% 2% 2%


Há, porém, algumas críticas a este modelo proposto. A cobrança do ICMS na origem, na forma apresentada na PEC, implica necessariamente na retenção do imposto pelos estados produtores, dando a estes entes federados uma superposição sobre os demais entes federados. Por outro lado, o estado de destino a quem o imposto pertence, não poderá dispor, imediatamente, do produto arrecadado, reduzindo, drasticamente, sua disponibilidade financeira.

O estado de origem, por sua vez, não só poderá perder o interesse em arrecadar o imposto, cujo montante, não lhe pertence, como também terá um aumento excessivo de encargos, burocratizando seu sistema arrecadatório.


Garantia de Receita – Fundo de Equalização de Receitas

Para compensar os Estados por eventuais perdas de receitas decorrentes da  Reforma Tributária, a proposta prevê a criação de um Fundo de Equalização de Receitas (FER). Com o FER, que será regulamentado por lei complementar, cria-se a garantia de que nenhum Estado será prejudicado pela Reforma.

Propõe-se que os recursos do FER sejam utilizados de forma decrescente para a compensação dos Estados pela desoneração das exportações e de forma crescente para a equalização dos efeitos da Reforma Tributária. O objetivo desta proposta é permitir que os Estados que ganham com a mudança possam contribuir parcialmente para a compensação dos eventuais perdedores.


Desoneração

a) Desoneração da Folha Salarial

A principal medida de desoneração proposta é a redução de 20% para 14% da contribuição dos empregadores para a previdência, a qual seria implementada ao ritmo de um ponto percentual por ano, a partir do segundo ano após a aprovação da Reforma.
Complementarmente à redução da contribuição patronal para a previdência, a extinção da Contribuição para o Salário Educação, compensada pela criação do IVA-F, implicará na desoneração da folha em mais 2,5%.

No agregado, as duas medidas implicam numa desoneração equivalente a 8,5% do valor da folha de salários das empresas, contribuindo de forma relevante não apenas para reduzir a informalidade no mercado de trabalho, mas também para aumentar a competitividade das empresas nacionais e estimular o crescimento de setores intensivos em trabalho.

b) Desoneração dos Investimentos

Um dos objetivos da Reforma Tributária é a desoneração completa dos investimentos, principalmente pela redução gradual do prazo requerido para a apropriação dos créditos de impostos pagos na aquisição de máquinas e equipamentos.
Para o ICMS, a redução do prazo de 48 meses será feita de forma progressiva, simultaneamente à transição para a tributação no destino, iniciando-se no segundo ano após a aprovação da Reforma e terminando no oitavo ano. Este prazo é necessário para que a mudança seja suportável para as finanças estaduais.

7. Prazo para Apropriação dos Créditos de ICMS sobre Bens de Capital (meses)
 

  Prazo Atual 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
    48 44 40 32 24 16 8 0


No caso do PIS/Cofins – cujos créditos sobre bens de capital são hoje apropriados em 24 meses –, a proposta é implementar a mudança no menor prazo possível.

c) Desoneração da Cesta Básica

Com a criação do IVA-F e do Novo ICMS abre-se a oportunidade de rever a estrutura de alíquotas atualmente existente e, principalmente, de ampliar a desoneração da cesta básica, tornando o sistema tributário mais justo e menos oneroso para a parcela mais pobre da população.
O objetivo da Reforma é aproveitar a oportunidade e avançar de forma significativa na desoneração de itens essenciais de consumo das classes de menor renda, como, por exemplo, o pão, o açúcar e o óleo de soja, sobre os quais hoje ainda incidem tributos federais.

d) Garantia de Manutenção da Carga Tributária na Transição

Para garantir que as mudanças na estrutura tributária decorrentes da Reforma não prejudicarão os contribuintes, a proposta traz um dispositivo, a ser regulamentado por lei complementar, que assegura que não haverá aumento da carga tributária em decorrência da criação do IVA-F e do Novo ICMS. Não se trata de um limite absoluto à carga tributária – que é incompatível com uma gestão responsável das finanças públicas –, mas sim de uma garantia de que, na fixação das alíquotas iniciais do IVA-F e do Novo ICMS não haverá um aumento da carga.


Aperfeiçoamento da Política de Desenvolvimento Regional

O projeto de Reforma Tributária inclui uma importante mudança na estrutura da política de desenvolvimento regional (PDR), cujas principais características são as seguintes:

• criação do Fundo Nacional de Desenvolvimento Regional (FNDR), que permitirá a coordenação da aplicação dos recursos da PDR;

• ampliação do montante de recursos destinados à PDR, através da destinação ao FNDR de montante equivalente a 4,8% da receita de IR e IPI (hoje, considerando os fundos constitucionais, o FDNE e o FDA este montante equivale a 4,1% do IR e IPI);

• ampliação do escopo da PDR através da possibilidade de aplicação de até 5% dos recursos nas áreas menos desenvolvidas das regiões Sul e Sudeste, garantindo-se assim a ampliação do montante de recursos da PDR para todas as regiões;

• garantia de que pelo menos 60% dos recursos do FNDR serão aplicados em financiamentos, através dos instrumentos atualmente existentes, visando evitar a descontinuidade do modelo já implementado;

• criação de novos instrumentos para a alocação dos recursos do FNDR:

• investimentos estruturantes, segundo diretrizes estabelecidas pelas superintendências regionais e pelo Ministério da Integração;

• transferências para fundos de desenvolvimento estaduais, para alocação em investimentos ou apoio ao setor produtivo.

O modelo proposto avança no sentido da descentralização na aplicação dos recursos da PDR, seja através das transferências aos fundos de desenvolvimento estaduais, seja na própria gestão dos investimentos geridos pela União. A proposta é que as superintendências regionais (SUDENE, SUDAM e, eventualmente, SUDECO, cuja recriação está sendo discutida no Congresso Nacional) definam diretrizes gerais para a aplicação dos recursos, e que os projetos – cuja seleção será feita por critérios técnicos – sejam executados e geridos de forma descentralizada por Estados, Municípios, associações de Municípios ou entidades locais.


Mudanças no Sistema de Partilha

Para evitar que a extinção e a unificação de tributos resultantes da Reforma Tributária afetem o financiamento de programas públicos que hoje contam com receitas próprias, bem como a partilha de recursos com Estados e Municípios, a proposta prevê ajustes no sistema de vinculações e partilhas. O objetivo destes ajustes é fazer com que a Reforma seja absolutamente neutra, não implicando em qualquer alteração no montante de recursos atualmente destinado aos Estados, aos Municípios e a áreas específicas de atuação do setor público.

Com a Reforma Tributária, os sete tributos incluídos nesta partilha serão substituídos por apenas três: IR, IPI e IVA-F. Para garantir que a mudança não afetará o financiamento atual dos programas, a PEC estabelece que uma porcentagem da receita destes três tributos seja destinada a cada uma das áreas cujas fontes de financiamento estão sendo extintas.

Ao se simplificar o sistema tributário federal, extinguindo-se várias contribuições, cuja arrecadação passará a ser provida por um novo imposto – o IVA-F -, torna-se necessário definir destinações de receita que restabeleçam o financiamento adequado das atividades às quais estavam vinculados os tributos que foram extintos. A presente proposta prevê a destinação de determinadas porcentagens de uma base ampla de tributos – o imposto de renda (IR), o IVA-F e o imposto sobre produtos industrializados (IPI) – para o financiamento dessas atividades.

Assim, à seguridade social passa a ser destinada 38,8% desta base, porcentagem que equivale exatamente à proporção entre a receita da Cofins e da CSLL e a receita total dos sete tributos em 2006. Cálculo semelhante foi feito para as demais vinculações: ao FAT/BNDES (6,7%), à educação básica (2,3%) e à infraestruturade transportes (2,5%).


Aprimoramento das Relações Federativas

Uma mudança importante, introduzida a partir de demanda das principais entidades municipalistas, diz respeito ao critério de partilha da parcela de 25% do ICMS destinada aos Municípios. Atualmente ¾ desses recursos são distribuídos proporcionalmente ao valor adicionado em cada Município. Por conta desse critério gera-se um grande desequilíbrio na distribuição dos recursos entre os Municípios, beneficiando desproporcionalmente aqueles onde estão localizadas grandes unidades industriais, em detrimento dos demais.

Para solucionar esse problema, propõe-se que o critério de partilha municipal da parcela de ICMS atualmente transferida com base no valor adicionado passe a ser definido por lei complementar. Obviamente a mudança exigirá uma transição longa, para não comprometer a estabilidade das finanças municipais, mas o resultado final será um modelo federativo mais justo que o atual.

Outro avanço introduzido pela Reforma é a mudança da base de partilha federativa, sobre a qual são calculados os valores dos Fundos de Participação dos Estados (FPE) e dos Municípios (FPM).

No modelo proposto na Reforma Tributária, a partilha federativa passa a ser definida como proporção de uma base ampla de tributos, que inclui o IR, o IVA-F e o IPI, excluindo apenas a contribuição previdenciária sobre folha, o ITR e os impostos de natureza regulatória – de importação (II), exportação (IE), e sobre operações financeiras (IOF) –, que têm pouca relevância do ponto de vista da arrecadação e que exigem flexibilidade na fixação de alíquotas em função das necessidades da política econômica.


Impactos da Reforma Tributária

O projeto de Reforma Tributária foi elaborado tendo em vista a melhor equação possível entre a correção de distorções de nosso sistema tributário e a minimização de resistências políticas à proposta, procurando tornar mais fácil sua tramitação no Congresso Nacional – onde será amplamente discutido e, provavelmente, aperfeiçoado.

Com a proposta apresentada beneficiam-se as empresas, os trabalhadores e os Estados e Municípios. Os custos decorrentes da mudança – desoneração, aumento dos recursos da política de desenvolvimento regional e compensação dos Estados – são integralmente assumidos pela União, não porque hoje sobrem recursos, mas porque o atual ciclo de expansão da economia torna possível absorver estes custos e, principalmente, porque o impacto positivo da Reforma sobre o crescimento mais do que compensa o esforço fiscal da União.

Impactos para as Empresas:

• grande simplificação das obrigações tributárias, com redução expressiva de custos de apuração e recolhimento de impostos;

• aumento da competitividade, através da desoneração das exportações e, principalmente, da redução da tributação sobre a folha de pagamentos, contribuindo para o fortalecimento da posição do Brasil no ambiente de concorrência internacional;

• melhora das condições de investimento, através da desoneração completa dos bens de capital e da eliminação do componente de incerteza resultante da guerra fiscal;

• redução da informalidade e da concorrência predatória de empresas que sonegam tributos;

• aumento da eficiência econômica e da produtividade, através da redução da incidência cumulativa de tributos, da correção das distorções resultantes da guerra fiscal e da implementação de uma política mais racional de desenvolvimento regional.

Impactos para os Trabalhadores:

• desoneração abrangente da cesta básica, reduzindo de forma expressiva o custo tributário incidente sobre as famílias de menor renda e diminuindo a regressividade do sistema tributário brasileiro;

• formalização do mercado de trabalho e ampliação da cobertura previdenciária, através da desoneração da folha de pagamentos e do fechamento de brechas de sonegação que viabilizam a informalidade;

• estrutura tributária mais favorável ao desenvolvimento de setores intensivos em mão de obra, em decorrência da desoneração da folha salarial;

• maior transparência do custo dos tributos incidentes sobre o consumo de bens e serviços, resultante da implantação do IVA-F e do novo ICMS;

• instrumentos de desenvolvimento regional mais eficientes que a guerra fiscal como mecanismos de geração de emprego e de aumento da renda do trabalho nas regiões mais pobres do País.

Impactos para os Estados e Municípios:

• aumento da arrecadação, por conta da redução da sonegação e do fim da guerra fiscal;

• adoção de mecanismos eficazes de desenvolvimento das regiões menos desenvolvidas do País, através do aprimoramento da política de desenvolvimento regional;

• garantia de ressarcimento de eventuais perdas pelo Fundo de Equalização de Receitas, de modo a que nenhum Estado seja prejudicado pela Reforma;

• criação de um ambiente federativo mais solidário e justo, através do fim da guerra fiscal, da modificação do critério de partilha municipal do ICMS e da ampliação da base de partilha de tributos federais.



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